勾勒未来五年中国高质量发展的“路线图”

——社会各界热议“十五五”时期经济社会发展的20项主要指标

编者按 正在提请十四届全国人大四次会议审查的“十五五”规划《纲要（草案）》，在经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障等五方面提出了20项主要指标，为我们勾勒出未来五年中国高质量发展的“路线图”。这些主要指标在“十四五”的基础上进行了哪些调整和优化？社会各界特别是正在参加全国两会的代表委员们又是如何看待这些指标的？中国发展改革报社围绕这些问题进行专题报道，以飨读者。

《中国经济导报》2026年3月12日2-3版

经济发展方面

质效优先以人为本：

十五五”高质量发展的鲜明航标

全国两会期间，一项重要议程是对“十五五”规划《纲要（草案）》进行审查和讨论，其中设置的20项主要指标备受关注。而“经济发展”类别下的3个关键预期性指标——从GDP增速的灵活区间设定，到劳动生产率要“跑赢”GDP的明确预期，再到城镇化率的稳步提升——持续引发代表委员们的热烈讨论。这三大指标共同勾勒出中国经济从“规模扩张”向“追求质效”深刻转变的新航标。

1月19日，轮船停泊在河北省唐山港京唐港区集装箱码头进行装卸作业。新华社发（刘满仓/摄）

“十五五”规划《纲要（草案）》延续“十四五”表述，将GDP增速目标设定为“保持在合理区间、各年度视情提出”——标志着中国宏观经济治理理念正加速转变：从追求具体数字目标，转向更加注重增长的灵活性与质效。这一表述并非目标的弱化，而是为应对复杂多变的内外环境、推动高质量发展预留了战略空间。

今年政府工作报告将目标设定为“经济增长4.5%-5%、在实际工作中努力争取更好结果”，正是对“保持在合理区间”的具体实践。政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳认为，这是一个综合考虑国内经济运行和外部环境变化，兼顾需要与可能，“既跳起来摸高、又稳得住步伐”的积极务实目标。这一预期既为今年调结构、防风险、促改革留出空间，又与2035年远景目标总体衔接，体现了“十五五”时期夯实基础、全面发力的要求。

国家发展改革委副主任郑备表示，“十五五”规划《纲要（草案）》中GDP增长指标的设置，采用定性表述中蕴含定量要求的方式，与“十五五”规划建议提出的“经济增长保持在合理区间”目标相一致，与“十四五”规划《纲要》表述一脉相承，充分体现了推动高质量发展的鲜明导向。

如果说GDP增速的灵活表述为转型提供了空间，那么“全员劳动生产率增长高于GDP增长”的目标，则指明了转型的核心方向——从依赖“人海战术”的数量型扩张，转向依靠“人才红利”和科技创新的质量型增长。

全国政协委员韩保江从理论层面阐释了这种转变的内在逻辑。他依据内生增长理论指出，技术进步与知识积累是经济长期增长的核心源泉。要实现从“规模速度型”向“质量效益型”发展模式的根本跃迁，必须依靠深层次制度改革与治理能力现代化。

全国人大代表田轩从评估标准角度，提出了观察这一目标实现路径的多维视角。他强调要强化企业创新主体地位，深化财税与金融体制改革，切实为经营主体减负松绑，激发内生动力。

全国政协常委张连起提出了更为形象的表述：新经济目标要看“含金量”“含新量”与“含绿量”，增长不只是数字的扩大，更是内在质量的提升。

经济发展的最终目的是人的全面发展。“常住人口城镇化率从2025年的67.9%提高到2030年的71%”，标志着中国城镇化进程正从“规模扩张”转向“质量提升”。5年提高3.1个百分点，意味着每年预计有八九百万农业转移人口稳定进入城镇常住。

全国人大代表王学军强调，必须深化户籍制度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，让进城落户农民“住得下、有保障、能安心”。这体现了“以人为本”的新型城镇化核心逻辑。

实现这一目标的关键支撑在于产业与城市的深度融合。全国人大代表夏华建议，打造“农文旅产业融合发展的特色地域经济”，形成“2小时休闲经济圈”，既疏解城市压力，又激活乡村资源。全国人大代表黄茂兴认为，推进以县城为重要载体的城镇化建设，核心是找准县城“城乡联结枢纽”的定位。全国人大代表傅贵荣强调，这是一项系统工程，需要推动政策、资金、人才等资源向县域和乡村倾斜。

代表委员们的分析揭示了一个共同判断：“十五五”规划《纲要（草案）》是高质量发展逻辑的制度化表达。正如全国政协委员刘尚希所言，当前面临的困难是发展中的问题、转型中的阵痛，依靠我国独特的制度优势、超大规模的市场需求以及持续深化的改革开放红利，完全能够将不确定性转化为确定性。这既是提出“经济发展”预期目标的底气所在，也是实现这些目标的信心来源。

（中国发展改革报社记者 王春华 成静）

创新驱动方面

三大指标勾勒“十五五”创新发展蓝图

全国两会期间，围绕“十五五”规划《纲要（草案）》，多位代表委员在接受中国发展改革报社记者采访时表示，新的五年规划深入实施创新驱动发展战略，通过明确研发投入、专利质量、数字经济三大关键指标，为未来五年我国创新生态重塑、产业结构升级、发展动能转换指明了清晰方向。

2月26日，在位于京津产业新城高村数智创新园的中国电信京津冀智能算力中心，运维工程师巡检智算服务器。新华社记者 孙凡越/摄

在“十五五”规划《纲要（草案）》中，“十五五”时期经济社会发展主要指标有20项，其中3项属于“创新驱动”类别，分别是到2030年全社会研发经费投入年均增长7%以上，每万人口高价值发明专利拥有量大于22件，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到12.5%。

回顾“十四五”时期，三大指标均超额完成预期目标：我国全社会研发经费投入年均增长10%，研发经费投入强度提高0.44个百分点；每万人口高价值发明专利拥有量达16件，超过“十四五”规划提出的12件目标；数字经济核心产业增加值占GDP比重提升至10.5%以上，数字经济规模稳居世界第二。

“创新驱动这组指标的设置不仅是发展的‘指挥棒’，更系统性地勾勒出高质量发展的清晰路径。”全国政协常委，中国企业财务管理协会会长、中国税务学会副会长张连起向记者详细解读了“创新驱动”类的三大关键指标。

具体来说，张连起认为，在研发投入上，全社会研发经费投入增速目标的设定，是强化国家战略科技力量的基石，充分体现了以科技创新引领产业升级的坚定决心。在专利质量上，每万人口高价值发明专利拥有量目标的提升，标志着我国创新模式正在从“数量增长”转向“质量提升”，是核心技术实现自主可控能力的直接体现。在数字经济上，数字经济核心产业增加值占GDP比重的提升，旨在构建现代化经济体系，通过数字技术与实体经济深度融合，培育新质生产力，从而塑造发展新优势。

对于研发投入增速目标的设定，全国人大代表、北京大学博雅特聘教授田轩对记者表示，“十五五”研发投入增速下调，不是力度减弱，而是战略升级。

田轩认为，新目标更强调“精准滴灌”而非“大水漫灌”。通过结构优化、机制改革、考核导向、生态闭环，把每一分钱用在刀刃上，支撑新质生产力的培育和高水平科技自立自强。

“去年全社会研发投入超过3.92万亿元，强度达到2.8%。我国GDP总量规模庞大，达到这个研发强度很不容易，目前已高于欧盟及经合组织的平均水平。”国务院参事、清华大学苏世民书院院长薛澜在接受记者采访时表示，当前，我国研发投入与研发强度保持较高水平。

关于全社会研发投入年均增长7%新目标的设置，薛澜认为，按照这个增长率推算，到2030年，我国全社会的研发投入将达到5.5万亿元，为我国的科技创新发展提供坚实支撑。

薛澜坦言，目前，我国薄弱环节是基础研究投入比例较低，2025年刚刚超过7%，跟发达国家10%~15%相比还有一定的差距，所以，“十五五”研发投入不但要保持一定的增长势头，还需要调整投入的结构。

关于数字经济核心产业增加值占GDP比重达到12.5%的目标，薛澜表示，2026年将成为人工智能应用的爆发之年，智能体等相关技术发展迅猛。去年《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》发布，为人工智能广泛应用提供了巨大的政策支持，我国实现人工智能既定发展目标具备坚实基础与巨大潜力。未来，需要全社会以更加积极的态度拥抱、应用人工智能工具，同时也要强化风险防范，降低人工智能发展的潜在危害和社会冲击。

全国政协委员、知乎创始人兼CEO周源则从产业活力的角度进行了解读。他认为，这一目标的提升，真实反映了我国数字经济的整体活力。

周源告诉记者，当前，数字经济发展模式正从“互联网+数据”向“人工智能+”转型。在这一进程中，我国已在多个领域展现出综合竞争优势。他表示，过去一年，继DeepSeek之后，国内众多大模型企业与创业者在科技创新领域取得了大量成果，未来3~5年，相关创新成果将持续增加，发展前景值得期待。

（中国发展改革报社记者 杜壮 张守营）

民生福祉方面

民生指标：既是“军令状”，也是“承诺书”

3月5日，备受关注的“十五五”规划《纲要（草案）》亮相，这份长达7万字的未来五年发展任务书，让与会代表委员感受到其厚重的民生分量。在“十五五”时期经济社会发展的20项主要指标中，民生类指标占比超1/3，深刻回应了就业增收、“一老一小”照护、教育公平、健康中国、社会保障等群众“急难愁盼”，标志着发展进一步从“有”向“优”的质变。

2025年12月19日，在山东省乐陵市德乐怡嘉长者公寓，老人们在制作福袋包。新华社发（贾鹏/摄）

“五年规划的主要指标数量有限，体现出对时期发展重点目标任务的统筹部署。总的看，相较于‘十四五’，‘十五五’民生指标有‘2个延续、3个创新’的特征。”中国宏观经济研究院社会发展研究所室主任李璐在接受中国发展改革报社记者采访时表示。在延续性方面，一是两个五年规划中“民生”指标的总数都是7个，在20个主要指标中占比超过1/3，体现出以人民为中心的发展思想始终引领各项工作；二是民生指标确保覆盖就业、收入、教育、健康、养老、托育等人民群众最关心最直接最现实的问题，大部分指标和“十四五”保持一致，体现出民生发展是在五年规划引领下，一个五年连着一个五年，不断积累、持续完善的。

“但这次的指标也具有创新性，‘十五五’规划坚持问题导向和目标导向相结合，结合时期特征、群众需求和评价效果，对3个预期性指标进行了创新性调整。”李璐表示。一是“增”，对“每千人口拥有医护人员数”进行了细分，除设置执业医师数指标外，还增设了注册护士数指标；二是“换”，在推动老有所养领域，将“基本养老保险参保率”指标调整为“养老机构护理型床位占比”指标；三是“调”，将托育方面指标“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”调整为“3岁以下婴幼儿入托率提高”。

记者在全国两会期间采访代表委员，他们普遍认为，“十五五”规划《纲要（草案）》中的民生指标，既是“军令状”，也是“承诺书”。从“有没有”到“好不好”，从“全覆盖”到“暖覆盖”，民生指标的每一项调整、每一个提升，都彰显了国家以人民为中心的发展思想。

“有关民生福祉的指标不是简单的数字，这些数字的背后都是党对人民生活的承诺，是国家发展战略行动指南，是行业升级发展任务书，更是我们家政行业发展的风向标。”全国人大代表、济南阳光大姐服务有限责任公司董事长卓长立在接受记者采访时表示：“这些指标不是纸面儿上的，而是民生温度的保障。比如城镇失业率小于5%，对我们而言，也就意味着更多的姐妹们有活儿干、收入稳。”

“每千人口医护数量提升，这不仅是医院的事，也是社区和家庭的事，可以将部分财政补贴直接用于购买居家照护服务，既缓解医疗的压力，又能扩大就业。‘一老一小’的指标，是家政服务业的主战场。如养老护理机构的床位占比数从68%增加到73%，3岁以下的婴幼儿入托率等指标，是最迫切，也是社会最需要的。”卓长立表示。

她建议财政资金从“补砖头”转向“补人头”，支持企业进社区进家庭提供助浴、陪诊、科学育儿等专业化服务。对于人均预期寿命80岁这个指标，还要赋予其健康的意义，要让老人不仅活得久还要活得好，让孩子养得优、育得好，这些正是家政服务业提质升级的方向。

“劳动年龄人口享受教育年限2030年要达到11.7年，这就要求我们强化投资于人。这不是简单的一个学历要求，更强调终身学习。对于我们家政服务业来说，不能再靠经验主义，必须走产教融合之路，联合院校开发课程指标，把教研成果转化为服务标准、操作流程、客户满意度，只有让从业人员懂理论、会操作、能沟通，才能真正的匹配市场需求，实现产业出题、教育解题、市场阅卷。”卓长立表示。

展望未来五年，随着这些民生指标的落地见效，亿万群众将在就业、教育、医疗、养老等领域收获更多实实在在的幸福感，为全面建设社会主义现代化国家筑牢坚实的民生根基。

（中国发展改革报社记者 程晖 荆文娜）

绿色低碳方面

绿色低碳指标变化彰显治理逻辑转向

指标设置是衡量政策目标与导向的“标尺”。根据最新亮相的“十五五”规划《纲要（草案）》，“十五五”时期我国经济社会发展20项主要指标中，含约束性指标8个，其中包括5个绿色低碳指标。

“约束性指标是政府必须确保实现的‘硬任务’。”多位代表委员对记者表示，这些指标的设置与因时因势调整，彰显了党和国家对绿色低碳发展和粮食能源保供等方面的坚定决心，是全局性谋划、战略性布局的体现。

这是位于长江江西段的棉船岛上的光伏车棚。新华社记者 万象/摄

“十五五”是加快经济社会发展全面绿色转型的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期。与“十四五”相比，“十五五”规划《纲要（草案）》在贯彻落实绿色发展理念上，更加突出了“低碳”要求。“十五五”规划《纲要（草案）》将“十四五”规划《纲要》中“单位GDP（国内生产总值）能源消耗降低”指标调整为“非化石能源占能源消费总量比重”，体现了能源低碳转型的鲜明导向。

作为身处环保一线的政协委员，全国政协委员、首创环保集团副总经理黄绵松对中国发展改革报社记者表示，2026年政府工作报告首次将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”作为年度约束性指标，标志着我国正式从实施了20年的“能耗双控”全面转向“碳排放双控”。这一调整标志着从“过程管控”转向“结果导向”的深刻变革，核心逻辑从限制能源消费量，转变为控制碳排放量，直指“双碳”目标本质，推动治理体系更加科学化、精准化，也推动经济社会发展更加绿色化、低碳化。

全国政协委员，山西省焦煤集团原党委书记、董事长赵建泽对记者表示，这一调整是绿色低碳治理的精准升级，标志着从“控能源总量”转向“控化石能源消费、鼓励可再生能源”的科学导向。治理逻辑更突出全链条精准管控，以强度为主、总量为辅的机制，既为煤炭等传统产业绿色转型留足空间，也能牵引零碳矿山等新质生产力发展，让“双碳”目标从约束转化为高质量发展动能。

“十五五”规划《纲要（草案）》鲜明提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全面实施碳排放总量和强度双控制度。“需要说明的是，能源活动是碳排放的最主要来源，从能耗双控转向碳排放双控，并不意味着对节能工作的放松，节能仍然是最直接、最经济、最有效的降碳途径。”在3月7日国务院新闻办举行的解读“十五五”规划《纲要（草案）》吹风会上，国家发展改革委秘书长袁达表示。

对于“单位GDP二氧化碳排放累计降低17%”这一目标，生态环境部环境规划院政策所所长董战峰认为，这一目标根据国家自主贡献目标提出，并综合了我国经济社会发展、绿色低碳转型、国家能源安全以及实现2030年前碳达峰目标等多种需要。“这一目标衔接了‘十三五’和‘十四五’的碳减排成效，综合考虑了2030年前碳达峰和2035年远景目标，既确保如期实现碳达峰，也为传统产业升级和能源结构转型留出了合理空间。”董战峰说。

值得关注的是，“十五五”规划《纲要（草案）》将“十四五”规划《纲要》中“地级及以上城市空气质量优良天数比率”指标进行调整，采用对公众健康影响明显、更直观反映空气质量状况的“地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度”指标。有代表认为，新指标更直接反映公众健康风险，聚焦污染治理核心，体现了“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”的系统治理思路，在建设蓝天白云、繁星闪烁的美丽中国道路上又踏出坚实的一步。

（中国发展改革报社记者 甄敬怡 杜壮 白雪）

安全保障方面

粮食能源两大指标

意在夯实国家安全重要基础保障

安全是发展的前提，发展是安全的保障。“十五五”规划《纲要（草案）》提出了20项主要指标，在安全保障方面，围绕粮食、能源生产能力提出两项指标，着力夯实国家安全重要基础保障。

国以民为本、民以食为天、食以粮为先。“十五五”规划《纲要（草案）》提出，到2030年，我国粮食综合生产能力将达到1.45万亿斤左右。这是在粮食产量连续多年稳定在1.3万亿斤以上并迈上1.4万亿斤台阶后，国家为保障粮食安全设定的更高目标。

2025年10月22日，收割机在塘雅镇万亩良田示范区收割水稻。新华社记者 徐昱/摄

“保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松，必须把粮食安全的主动权牢牢掌握在我们手中。”农业农村部部长韩俊在全国两会上介绍，去年我国粮食总产量是14298亿斤，已经连续两年站稳1.4万亿斤的新台阶，人均占有量达到500公斤以上，高于世界平均水平。

全国政协委员、中国工程院院士胡培松指出，14亿多人口的巨大需求、消费结构升级带来的饲料粮需求增长，使粮食供求长期处于紧平衡状态。同时，极端天气频发与国际形势复杂多变，进一步增加了粮食生产与供给的不确定性，必须始终绷紧粮食安全这根弦。

“十四五”时期，我国新建和改造提升高标准农田4.6亿亩，累计建成高标准农田超过10亿亩，农业防灾减灾能力不断提升。同时，我国农业物质技术装备条件显著改善，农业现代化建设迈上了一个新台阶。

全国政协委员、中国农业科学院院长黄三文说，“十四五”期间，种业振兴、农机装备补短板等重大科技计划和行动加速推进，科技对农业增产的贡献已经超过了64%。我们要加快推进农业关键核心技术攻关，推出更多先进、实用、真真正正为农民考虑的技术，为粮食安全贡献力量。

中国宏观经济研究院研究员涂圣伟认为，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚持产量、产能一起抓，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，把粮食产能稳固在这样一个水平，我们就可以以产能的稳定性来应对环境的不确定性，把粮食安全的主动权攥得更紧更牢，同时为宏观调控提供更多空间。

能源保障和安全是须臾不可忽视的“国之大者”。“十五五”规划《纲要（草案）》提出，到2030年，我国能源综合生产能力达到58亿吨标准煤。

“十四五”以来，我国能源自给率从80%左右增至84%以上，建成全球最大的可再生能源体系，能源体量规模稳居世界第一。

与“十四五”规划纲要相比，能源强国是新增的5个“强国建设”之一。

全国政协委员、中国广核集团有限公司董事长杨长利认为，能源强国的核心要义是能源的保障，供应能力强是根本和前提，要能够切实满足国家经济建设发展和社会平稳运行的能源需求。

全国政协委员、中国华电集团有限公司董事长江毅认为，“十五五”时期，应加强系统基础性安全保障能力和支撑性调节能力建设，推动传统能源优化升级，加快推进西北“沙戈荒”大型风电光伏基地、西南水风光一体化、沿海海上风电等重大项目开发。

全国人大代表、河南理工大学副校长金双根认为，煤炭作为能源安全“压舱石”的地位没有动摇，自家有煤、心中不慌。面对碳减排硬指标，煤炭必须从“规模扩张”转向“控量提质”，由燃料向原料转变，走绿色低碳发展之路。

“十五五”规划《纲要（草案）》包含的109项重大工程项目中，能源领域相关项目占据重要篇章，涉及四个方面共20余项内容，旨在引领新质生产力发展、构建现代化基础设施体系、推动绿色低碳转型及提升重点领域安全保障能力。在重点领域安全保障方面，规划着力提升能源安全保障能力，具体措施包括加强油气勘探开发和储备能力建设，以及推进煤制油气基地发展。

粮食和能源是国家安全的两大基石。在“十五五”规划《纲要（草案）》中粮食、能源生产能力2项约束性指标指引下，我国的粮食和能源供应将更有保障，为我国高质量发展打下坚实基础。

（中国发展改革报社记者 田新元 安宁 张海莺）